Reconnaissance de la vie associative : de l’affirmation du partenariat à l’éclatement des enjeux

J’ai pris mes fonctions au Mouvement associatif au lendemain de la signature, le 14 février 2014, de la Charte des engagements réciproques entre l’État, les associations d’élus et de collectivités territoriales et Le Mouvement associatif. Treize ans après la signature de la première Charte entre l’Etat et la CPCA (devenue Le Mouvement associatif) en 2001, à l’occasion du centenaire de la loi du 1^er juillet 1901, la signature de ce texte, en présence du Premier ministre, était l’aboutissement d’un important travail de conviction et de concertation.

Cette date et ce moment ne restent sans doute connus que d’un petit cercle. Ils représentent pourtant un élément structurant dans la façon de concevoir la relation entre associations et pouvoirs publics, à plus d’un titre :

• Tout d’abord par la reconnaissance que porte le texte de la contribution des associations, dans leur diversité, à l’intérêt général et par la reconnaissance très explicite de leur place dans la construction et la mise en œuvre de l’action publique.
• Par la volonté qui y est affirmée d’élaborer une « éthique partenariale », respectueuse des prérogatives de chacun et de l’indépendance des associations.
• Par la reconnaissance enfin de représentations associatives structurées par secteurs, et d’une représentation collective de ce monde associatif, par la voix du Mouvement associatif.

Une reconnaissance de la pertinence du dialogue civil

Au travers de la charte, ce sont des éléments de reconnaissance de la pertinence du dialogue civil, entre associations et pouvoirs publics, complémentaire du dialogue social organisé avec les syndicats, qui sont posés, avec l’ambition de les décliner et de les faire vivre au travers de chartes sectorielles et territoriales. Il est intéressant de relire (ou lire) la Charte des engagements réciproques : tout y est de ce que sont les principes d’une relation partenariale respectueuse et équilibrée entre associations et pouvoirs publics, et de ce que l’on peut attendre de bénéfique de leur mise en œuvre pour la société, au travers des engagements pris par chacune des parties.

L’état d’esprit de la charte et l’impulsion donnée par sa signature ont permis, dans les trois années suivantes, y compris après un changement de Premier ministre, d’avancer sur différents sujets visant à renforcer la vie associative. Parallèlement à la signature de cette charte, l’engagement associatif a été désignée grande cause nationale 2014, afin de contribuer à rendre plus visible l’apport associatif à la société. Quelques mois après était adoptée la loi sur l’économie sociale et solidaire (ESS), contenant relativement peu de mesures associatives mais parmi celles-ci, une définition juridique de la subvention.

C’est en application de la charte et en s’appuyant sur cette définition qu’est publiée, le 29 septembre 2015, une circulaire du Premier ministre relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations. Répondant à une demande récurrente des représentants associatifs, ce texte rappelle la place essentielle de la subvention pour le soutien à l’initiative associative et sa conformité au droit européen, dans le respect des règles relatives au régime des aides d’État.

Bien que non contraignante, cette circulaire avait néanmoins vocation à être un point d’appui fort pour freiner la tendance observée depuis plusieurs années à une réduction des subventions au bénéfice de marchés publics. Mais elle a sans doute pâti d’une publicité et d’un portage insuffisants, y compris par les acteurs associatifs eux-mêmes dans leurs relations aux pouvoirs publics et notamment aux collectivités. Son contenu reste cependant d’une parfaite actualité et il n’est pas trop tard pour que chacun s’en saisisse…

Quelques mois plus tard enfin s’ouvrent les travaux sur le projet de loi « Égalité Citoyenneté », qui aboutiront entre autres à la création d’un nouveau congé d’engagement pour les bénévoles, au droit pour les mineurs de participer à la création d’une association et à son administration, à la reconnaissance, pour les étudiants de leurs engagements bénévoles dans le cadre de leur cursus. C’est également à cette période qu’est décidée par le président de la République la montée en charge du service civique, afin que cet engagement volontaire puisse être accessible à tout jeune qui le souhaite.

Il serait faux néanmoins de prétendre à une prise en compte parfaite des enjeux associatifs dans l’ensemble des politiques publiques sur cette période. Pour ne prendre que deux exemples, le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) a été adopté sans prendre en compte la situation spécifique des entreprises associatives non soumises aux impôts commerciaux, générant ainsi des distorsions de concurrence qui ne seront que partiellement rattrapées deux ans plus tard avec la mise en place du crédit d’impôt taxe sur les salaires (CITS) ; la politique de vie associative a également été la grande oubliée de la redistribution des compétences entre les collectivités opérée dans le cadre de la loi NOTRe de 2015, qui confiait de nouvelles compétences aux régions et redéfinissait les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale. N’apparaissant ni dans la liste des compétences partagées, ni dans les thématiques des conférences territoriales de l’action publique (CTAP), sa prise en compte est laissée au seul bon vouloir de chaque collectivité. Un « oubli » qui continue à peser sur le développement de politiques de vie associative structurées au niveau territorial.

Ainsi, même lorsque l’action associative et son renforcement sont bien reconnus, y compris au plus haut niveau de l’État, comme des vecteurs essentiels de création de richesses sociales, culturelles et économiques, il reste difficile d’assurer la prise en compte de leurs enjeux dans la diversité des politiques publiques. Forte de sa diversité sur le terrain, la vie associative peut être affaiblie par celle-ci lorsqu’il s’agit de se faire entendre et comprendre d’interlocuteurs qui la connaissent mal.

Le premier quinquennat d’Emmanuel Macron : un revers pour les associations

Mais ces derniers épisodes, pour contrariants qu’ils aient pu être, n’avaient certainement pas préparé les acteurs associatifs aux chocs à venir dès le début du premier quinquennat d’Emmanuel Macron et à la bataille à livrer pour se faire un tant soit peu entendre…

Il est en effet très vite apparu que le soutien à la vie associative et la prise en compte de ses enjeux ne faisaient en aucun cas partie des préoccupations du nouveau président et de son gouvernement. Trois mesures ont marqué le début du quinquennat pour les acteurs associatifs : la diminution drastique et brutale du nombre des emplois aidés, venant fragiliser de nombreuses petites associations employeuses, la suppression de la réserve parlementaire, entrainant une perte de 25 millions d’euros de financements des parlementaires à des associations, et la réforme de l’impôt sur la fortune, remplacé par l’impôt sur la fortune immobilière, suscitant la crainte – par la suite confirmée – d’une diminution du volume des dons aux associations par les plus fortunés.

Des mesures qui, pour aucune d’entre elles, ne visaient directement le monde associatif mais dont il a été assumé qu’il en soit un dégât collatéral. Et cela sans dialogue et sans interlocuteur dédié au gouvernement pour se saisir du sujet. En effet, pendant plus d’un an, jusqu’en octobre 2018, la politique de vie associative était directement du ressort du ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, qui avait bien d’autres sujets en tête et bien peu de temps et de conseillers à consacrer à ces questions…

Il a fallu une forte mobilisation collective, beaucoup de courriers et l’appui de quelques membres du gouvernement pour obtenir l’ouverture d’une concertation sur les enjeux de vie associative sous l’égide du Premier ministre, puis quelques mois après, la nomination d’un secrétaire d’État auprès du ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse. Le premier poste de Gabriel Attal au sein d’un gouvernement. Il y restera jusqu’en juillet 2020. Le temps de construire une feuille de route pour la politique de vie associative, en s’appuyant en large partie sur le rapport remis au Premier Ministre par Le Mouvement associatif, issu des travaux menés dans le cadre de la concertation initiée fin 2017.

Mais la crise sanitaire est très rapidement venue enrayer le travail engagé qui, s’il ne répondait pas à toutes les attentes des acteurs – mais est-ce jamais le cas ? –, s’inscrivait dans une réelle volonté d’approche globale des problématiques associatives. Quelques-unes des mesures prévues ont néanmoins pu voir le jour et s’inscrire dans la durée. Ainsi de l’augmentation progressive du nombre de postes Fonjep (aides versées par l’État aux associations de jeunesse et d’éducation populaire par l’intermédiaire du Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire) entre 2019 et 2022 ; et surtout du déploiement d’une nouvelle politique structurante pour l’accompagnement des associations au niveau territorial, aujourd’hui connue sous le nom de Guid’Asso. Celle-ci est un exemple fort d’une politique co-construite entre les acteurs de terrain et l’administration, et qui n’a pu se concrétiser que grâce à l’implication et l’engagement de chacun sur le terrain. Car si l’intention politique était bien là, y compris par la reconnaissance au plus haut niveau de l’État de la pertinence de la mesure, il faut bien reconnaitre que les moyens financiers manquent encore cruellement pour permettre d’être à la hauteur des ambitions annoncées.

C’est évidemment l’un des sujets majeurs de la politique de vie associative : comment faire reconnaitre au ministère du Budget, qui tient les cordons de la bourse, la pertinence des moyens mis sur la vie associative, quand celle-ci est comprise comme un coût plutôt que comme un investissement pour l’avenir, et que son modèle économique, basé sur une économie non lucrative, reste largement incompris ?

Le manque de connaissance et de reconnaissance de ce modèle par les administrations autres que celles chargées de la vie associative ou de l’ESS s’est particulièrement révélé au moment de la crise du Covid-19, alors qu’il fallait construire rapidement des mesures de protection économiques largement applicables. Assurer l’accès des associations aux dispositifs de soutien mis en place pour les entreprises ou à des dispositifs équivalents a été une véritable bataille, jamais définitivement gagnée et nécessitant des arbitrages au plus haut niveau de l’État. Alors que l’importance de la force collective et désintéressée que constituent les associations, et leur capacité d’adaptation et de coopération pour répondre aux situations les plus difficiles et le plus inédites étaient unanimement saluées, que les priorités d’organisation économique de la société semblaient enfin réinterrogées, la prise en compte du modèle économique non lucratif et de ses spécificités continuaient à se heurter au mur de Bercy… C’est très certainement l’un des enjeux-clé pour le monde associatif : faire reconnaitre l’économie non lucrative et son modèle comme une composante essentielle de nos économies. A cet égard, le rattachement à Bercy du portefeuille de l’ESS peut être une chance ; à condition qu’il n’y soit pas marginalisé, et que l’économie sociale et solidaire elle-même porte haut et fort les spécificités du modèle associatif.

Cette question du rattachement ministériel est d’ailleurs un sujet qui mobilise régulièrement – à chaque remaniement – nos organisations représentatives : où les questions de vie associative et d’ESS seront-elles le mieux portées ? Peut-on dissocier les dimensions économiques et d’engagement ? Comment prendre en compte la transversalité des sujets que nous portons, liés à l’économie, à la citoyenneté, à la démocratie ? Des questionnements sans doute partagés par nos interlocuteurs politiques au regard des grandes variations d’organisation sur ces sept dernières années…

Un rattachement problématique de la vie associative au ministère de l’Éducation nationale

Comme indiqué précédemment, en 2017, le portefeuille vie associative se trouve rattaché à celui de l’Éducation nationale. Pourquoi ce choix ? C’est l’héritage, tout neuf, d’une réforme de l’organisation administrative engagée sous le quinquennat précédent, rattachant la direction de la Jeunesse, de l’Éducation populaire et de la Vie associative (Djepva) au ministère de l’Éducation nationale, après avoir été longtemps dans le champ des ministères sociaux. On peut comprendre la logique d’un tel rattachement pour les politiques de jeunesse, voire d’éducation populaire, pour renforcer la cohérence entre enseignement scolaire et éducation dite informelle. En ce qui concerne la vie associative en revanche, le rattachement à l’univers de l’Éducation nationale est bien moins compréhensible et bien moins pertinent ; la vie associative fait là encore les frais d’une réforme qui ne lui est pas vraiment destinée…

Ses effets vont malheureusement se faire sentir également au niveau territorial avec la réorganisation des services déconcentrés, et leur rattachement aux rectorats. Difficile, y compris pour les fonctionnaires de l’État eux-mêmes investis sur les politiques de vie associative, de préserver le temps et les moyens alloués à ces sujets face à des politiques gouvernementales de jeunesse telles que le service civique ou le service national universel (SNU), priorités du ministère…

Au niveau du gouvernement, ce rattachement du portefeuille vie associative à l’Éducation nationale, calqué sur l’organisation administrative, porte le risque d’une marginalisation du sujet, sous-thématique d’un secrétariat d’État au portefeuille déjà bien rempli, et d’une segmentation plus forte de la façon de le traiter politiquement. En effet, ce sont avant tout les sujets liés à l’engagement et au bénévolat qui sont pris en compte dans cette approche ; ils sont évidemment essentiels pour le monde associatif, mais une politique d’envergure au service de la vie associative ne peut se construire qu’en prenant en compte les multiples dimensions des organisations socio-économiques que sont les associations.

Un éphémère secrétariat d’État placé auprès de la Première ministre

C’est dans l’objectif de favoriser cette approche globale des enjeux associatifs et d’en assurer l’inter-ministérialité que Le Mouvement associatif a plaidé dans le cadre de l’élection présidentielle de mai 2022 pour que la vie associative fasse l’objet d’un secrétariat d’État placé auprès du ou de la Première ministre. Un vœu brièvement exaucé par la nomination en juillet 2022 d’une secrétaire d’État chargée de la vie associative et de l’ESS, placée auprès de la Première ministre Élisabeth Borne. Le fait que le choix se soit porté sur Marlène Schiappa, porteuse dans le précédent gouvernement du contrat d’engagement républicain, que nous évoquerons plus loin, n’était néanmoins pas fait pour rassurer les acteurs… L’expérience n’a de toute façon que peu duré, le départ de la secrétaire d’État entrainant la disparition de l’éphémère portefeuille, pour des raisons restées inexpliquées.

Il est dommage qu’il n’y ait pas eu d’évaluation de cette nouvelle architecture et de ce qu’elle permettait en termes de cohérence des politiques publiques. Ce sont les mystères des compositions gouvernementales, dont font malheureusement les frais les acteurs, autant que le dialogue qu’ils essayent de construire avec l’espoir toujours renouvelé, mais rarement comblé, d’une forme de continuité de l’État…

La valse-hésitation a donc repris, et depuis juillet 2023, tandis que l’ESS retournait à Bercy dans une configuration à nouveau modifiée, la vie associative a déjà connu deux rattachements différents. De retour pour quelques mois dans le giron de l’Éducation nationale, dans un secrétariat d’État chargé de la Jeunesse et du SNU ; puis aujourd’hui dans les attributions de la ministre déléguée auprès du Premier ministre chargée du Renouveau démocratique et porte-parole du gouvernement, Prisca Thévenot. Cette dernière évolution pourrait être une bonne nouvelle, par le positionnement à Matignon de la ministre et car le lien est fort entre les enjeux de vie associative et ceux du renouveau démocratique ; il faudra attendre au moins quelques mois pour voir ce qu’il en sortira. Cela d’autant plus que la question démocratique, et la place qu’y tiennent les associations est devenue un sujet de friction majeur entre une partie du monde associatif et le gouvernement.

C’est malheureusement l’une des évolutions les plus notables de ces dernières années et sur laquelle je conclurai ce panorama, loin d’être exhaustif, de dix ans de dialogue avec les gouvernements successifs au service de la reconnaissance et du renforcement de la vie associative.

La défense des libertés associatives devenue un enjeu majeur

Il y a eu tout au long de ces années des insatisfactions, des déceptions, la conviction que les enjeux associatifs n’étaient pas pris en compte à la hauteur de l’apport associatif à la société ; mais aussi des dialogues riches et constructifs avec certains de nos interlocuteurs gouvernementaux chargés de la vie associative ou de l’ESS, également avec des parlementaires de plus en plus mobilisés sur les questions de vie associative, et avec lesquels nous avons porté et pu faire avancer des mesures.

Il y a eu aussi, comme pour beaucoup d’autres acteurs de la société civile organisée, le constat que la parole et l’expérience de nos « corps intermédiaires » étaient bien peu prises en compte et valorisées, malgré les crises successives au cours desquelles le pouvoir est toujours venu les chercher pour aider à les surmonter. Malgré cela, je n’aurais pas pu croire, il y a cinq ans, que la défense des libertés associatives deviendrait l’un des sujets de mobilisation nécessaire du monde associatif. Qu’un peu moins de dix ans après la signature de la Charte des engagements réciproques, sans que nous n’ayons changé de régime, Le Mouvement associatif, dans un courrier officiel, en appellerait à la Première ministre, Élisabeth Borne, pour lui demander d’être la garante de libertés associatives fragilisées par l’action même du gouvernement.

Si des alertes pouvaient déjà exister sur des restrictions aux libertés associatives – entendues non comme la liberté de créer une association, mais comme leur capacité à vivre et fonctionner en toute indépendance, dans le respect des lois de la République –, le vote en 2021 de la loi « confortant le respect des principes de la République » marque sans aucun doute un tournant.  La loi met en effet en place le « contrat d’engagement républicain » (CER), véritable signal de défiance envoyé aux associations. Ce contrat, qui n’en est pas un puisqu’imposé de façon unilatérale, créé un régime de contrôle d’exception pour les associations recevant des subventions ou disposant d’un agrément, en confiant à l’autorité administrative le pouvoir de juger du respect de principes relevant jusque-là de l’appréciation du juge et d’appliquer des sanctions immédiates. Les quelques cas d’application du CER ayant déjà conduit à des contestations devant la justice montrent à quel point l’application de ce texte peut être discutable, et à quel point il place les associations, en particulier les plus militantes, dans une insécurité financière et juridique forte. On est loin de l’esprit de la loi de 1901 et de celui de la charte des engagements réciproques…

Une fois la boite de Pandore ouverte, on entend une ministre qualifier la désobéissance civile de « nouveau visage du séparatisme » ; le ministre de l’Intérieur remettre publiquement en cause les financements versés à une association au regard de sa parole critique sur l’action de l’État ; des élus territoriaux exiger d’associations une neutralité qui n’a à s’appliquer qu’aux services publics. C’est une fragilisation de l’initiative citoyenne, une volonté de mise au pas de la part de certains, voire une volonté de criminalisation de certaines formes d’engagement militant. Cela ne peut que nuire au débat démocratique, à sa vitalité et à sa sérénité dans un temps où on en a pourtant plus que jamais besoin.

Les associations ne sont pas des réceptacles de l’engagement ; elles ne sont pas des gestionnaires de politiques publiques ; elles sont une liberté collective, des espaces d’expression et d’implication citoyennes qui depuis plus d’un siècle construisent la République et font vivre ses valeurs. Cette reconnaissance est la première condition de la confiance. On peut l’oublier par temps calme ; mais lorsque le vent souffle, cela doit redevenir la mère des batailles et l’affaire de tous et toutes.

Frédérique Pfrunder