[HISTOIRE] La fiscalité du don, par Frédéric Pascal, cofondateur de La Fonda et ex-président du Comité de la Charte

Changer le paysage d’après-guerre 

• Frédéric Pascal, vous avez été engagé de longue date dans le monde associatif et vous êtes intervenu pour faire évoluer les associations et la fiscalité de celles-ci. Pouvez-vous retracer cette histoire ?

J’ai bâti ma vie en deux parties. Une vie professionnelle dans le secteur bancaire et dans l’immobilier, et à côté j’ai aussi milité dès mon jeune âge dans la vie associative, dans les mouvements d’action chrétienne dans les années 1960. J’ai vécu la création et le lancement d’une association qui venait d’être créée en France, Amnesty International. En même temps que se créait Amnesty International apparaissaient de nouveaux types d’associations, comme Médecins sans Frontières. Celles-ci n’avaient rien à voir avec le secteur associatif traditionnel qui s’était reconstitué après la deuxième guerre mondiale en 1945 était devenu un secteur entièrement subventionné. C’était le cas du secteur de la jeunesse et de l’éducation populaire, des mouvements de colonies de vacances, de patronage, du mouvement médico-social où l’on s’occupait des jeunes, des personnes âgées, des handicapés et autres, du secteur culturel, des associations théâtrales...

• Cela ne laissait donc pas beaucoup de place à l’innovation pour les acteurs qui n’étaient pas parmi les prestataires de l’État si j’ose dire…

Absolument, l’innovation sociale devenait de plus en plus difficile pour une simple raison : celui qui donnait l’argent public avait la prétention d’être l’innovateur en matière sociale. À cette époque-là, on avait oublié que la vie associative devait se fonder sur le bénévolat et le mécénat. Prenons le secteur de la jeunesse et de l’éducation populaire. Entre les deux guerres, quand il y avait les patronages laïcs, des patronages religieux, ce n’étaient que des bénévoles qui en assuraient le fonctionnement. C’étaient des instituteurs qui faisaient cela le mercredi, c’étaient des francs-maçons comme des chrétiens pleins d’humanisme qui s’investissaient. Pour les  associations qui prenaient en charge des personnes âgées, des jeunes en difficultés, c’était fait par des instituteurs bénévoles, des religieux, des bonnes sœurs, des curés avec des paroissiens. La gratuité pour certaines familles était possible grâce à l’argent collecté après de personnes fortunées qui subventionnaient ces activités. L’État providence après 1945 a pris la place du mécénat et même du bénévolat qui s’est maintenu seulement au sein des conseils d’administration laissant la gestion de l’association exclusivement entre les mains des salariés. 

• C’était en fait la disparition de l’initiative privée.

En effet. C’est alors que dans les années 1960-1970, des réflexions ont été engagées pour réintroduire la démocratie par l'« échange et projet » Club Jean Moulin et également d’autres clubs. De ces clubs est sortie l’idée qu’il fallait renouveler la vie associative en France. En 1975, François Bloch-Lainé lance avec Philippe Viannay, un grand résistant qui avait créé les Glénants et quelques hauts fonctionnaires l’association pour le Développement des Associations de Progrès (DAP). Il s’agissait d’étudier les conditions à réunir pour que la vie associative se renouvelle et que l’innovation sociale soit au cœur de l’action.  

La DAP va lancer trois congrès tout à fait remarquables et durant sa courte vie entre 1975 et 1980. Sera élaboré un corps de doctrine concernant vraie une contractualisation entre l’État et le mouvement associatif sur le mécénat, le bénévolat. L’objectif est de permettre à l’association d’innover et de se développer dans le cadre de ses instances fondées sur une vie démocratique. Ces réflexions n’ont pas plu à tout le monde et les représentants des associations de l’Éducation nationale, comme la ligue de l’enseignement, ont démissionné de la DAP en considérant que le mécénat allait pourrir la vie associative. Selon eux, on allait perdre la notion d’intérêt général qui subsistait grâce aux subventions publiques. Dans leur esprit, il fallait plutôt attendre qu’il y ait un jour un gouvernement socialiste pour qu’enfin soit créée un service public de toutes ces associations. Pourtant l’époque changeait, j’avais monté pour Amnesty, qui venait de recevoir le Prix Nobel, une opération de publicité gratuite pour recevoir des fonds. Elle s’était matérialisée par une affiche réalisée par Topor où l’on voyait un personnage avec un couteau en travers de la gorge. Nous avions négocié la gratuité avec une quarantaine de journaux et avec des affichistes pour cette opération. Pour la première fois en France, en 1976-1977 on lançait une grande campagne de mécénat… 

Naissance de la FONDA

• C'est aussi à ce moment que MSF a lancé une campagne sur le thème : « dans leur salle d’attente, deux milliards d’hommes ». On commençait à se lancer à grande échelle dans la collecte de fonds.

Absolument. À l’époque, la déduction fiscale pour le mécénat en France était de 1 % des revenus et 1,5 % pour la Fondation de France. Nous étions les derniers de tous les pays occidentaux en matière de mécénat. Nous sommes allés rencontrer Raymond Barre pour lui demander d’améliorer cette situation, mais la Direction du Trésor s’y est opposée en disant que l’on allait ruiner la France. Il a fallu l’arrivée des socialistes au Gouvernement en 1981 pour que cela commence à changer. La DAP avait décidé de mettre fin à son activité. Après sa dissolution, François Bloch-Lainé m’a demandé de prendre la présidence d’une organisation de réflexion et d’action réunissant une trentaine de militants associatifs de différents secteurs : La FONDA (Fondation pour le développement de la vie associative).  

• C’est ce qu'on appelle aujourd’hui un think tank.

Oui, mais pas seulement ces représentants formaient aussi un groupe de pression. Nous voulions développer le mécénat, le bénévolat et avoir d’autres actions sur la vie associative, par exemple faire abolir le décret-loi du 12 avril 1939 selon lequel toute personne étrangère dans le CA obligeait l’association à se soumettre au contrôle du ministre de l’Intérieur. Aucun Gouvernement entre 1945 et 1981 n’avait voulu modifier cette loi ce qui plaçait certaines associations en difficulté en France. Par exemple, pour Amnesty International qui avait réfléchi à transférer son siège international à Paris, c’était impossible. Nous avons aussi perdu toutes les associations internationales proches de l’UNESCO qui ont choisi Genève ou Bruxelles. 

La FONDA a engagé la bataille de l’abolition et nous avons réussi : Pierre Mauroy a annulé ce décret quelques mois après son arrivée à Matignon. On avait perdu trente ans durant lesquels tout le monde de l’immigration ne pouvait pas créer d’associations. C’était un véritable gâchis.

En 1981, le premier Gouvernement Mauroy avait créé un ministère du temps libre dont le ministre prépara un projet d’association dans lequel il y avait deux catégories d’associations. L’une agréée par l’État et l’autre non agréée. « Ces dernières étaient jetées en enfer », alors que les associations agréées remplissaient un mandat de service public et pouvaient travailler dans les domaines médico-social, associatif, culturel ou autres. La FONDA s’est battue bec et ongles contre le projet de loi qui finalement n’a jamais abouti.

Sur le plan de la fiscalité les choses ont commencé à bouger parce que nous avions des soutiens à Matignon. Robert Lion était le directeur de cabinet de Pierre Mauroy, à l’Élysée, où se trouvaient en poste de nombreux militants associatifs comme Henri Nallet, Christian Sauter. Il y avait aussi des ministres comme Jacques Delors, Michel Rocard, Alain Savary très ouverts à ces questions. De façon paradoxale, alors que l’on nationalisait toute l’économie française, nous avons fini par convaincre Pierre Mauroy d’encourager les acteurs associatifs par la fiscalité. Il faut rappeler qu’il avait présidé l’association Léo Lagrange vivant des subventions des collectivités locales et lorsqu’il voulait faire des projets intéressants, cela lui était difficile, car les subventions étaient données à des projets qui plaisaient à sa ville. 

Ce Gouvernement a accepté de passer la défiscalisation du mécénat de 1 à 5 % . Ce fut une grande révolution et un mouvement très positif venait de d’engager. Mais nous n’étions pas satisfaits de voir que la déduction portait sur la dernière tranche de l’impôt sur le revenu. En effet, une personne fortunée était dans la tranche de 50 % à l’époque, soit une possibilité de déduire 50 francs sur 100 francs de don.  Pour les plus faibles revenus dont, par exemple, la tranche d’impôt était de 20 %, la réduction n’était que de 20 francs alors qu’il avait donné 100 francs. Monsieur Dassault déduisait 50 et l’employé de la SNCF seulement 20. Cela nous choquait et nous demandions qu’il y ait un mécénat populaire avec le principe de conserver les 50 de Monsieur Dassault, mais que les 20 de l’employé SNCF deviennent 50. Pour cela il fallait passer de la déduction sur le revenu imposable à la réduction sur l’impôt.  

Pour un mécénat populaire

• Une véritable transformation. 

Oui, mais Laurent Fabius a reculé sur ce changement. Là est arrivée la chance de ma vie. Coluche par l’entremise d’amis est venu nous voir à la FONDA pour parler de son envie de créer les Restaurants du Cœur. Au début, il ne souhaitait pas créer lui-même les Restaurants du Cœur, il voulait intéresser des associations. Je suis alors allé demander à la Croix Rouge, au Secours Catholique, au Secours Populaire et à toutes les grandes associations caritatives si elles voulaient rencontrer Coluche pour s’investir dans ce projet. Elles ont fini par accepter un rendez-vous nocturne à La FONDA pour être certains qu’il n’y ait aucun journaliste et que personne ne puisse les voir avec Coluche, personnalité sulfureuse à leurs yeux. Avec Anne David, qui était la déléguée générale de la FONDA, nous avons donc réussi à réunir toutes ces personnes à 11h du soir avec Coluche qui a raconté sa vie très émouvante. Il leur a demandé si elles voulaient le rejoindre, mais aucune n’a accepté. C’est donc ainsi qu’il a créé les Restaurants du Cœur. Comme nous étions devenus amis, il nous a invités avec Anne David à venir chez lui dans sa maison à Montsouris. Et dans une ambiance de fêtards vers minuit, nous lui avons parlé de mécénat populaire et proposé un texte pour encourager les dons pour sa future association avec une déduction de 50 %  avec un plafond pour ne pas effrayer. Cela devait lui permettre de recevoir des fonds dédiés pour les Restaurants du Cœur. Coluche donna son accord. Une personnalité proche du Conseil d’État rédigea de manière formelle l’amendement. Coluche alla rencontrer Jacques Attali à l’Élysée et Jacques Chirac, alors Premier ministre. Comme François Mitterrand aussi bien que Jacques Chirac redoutaient les interventions publiques de Coluche qui intervenait très régulièrement sur Europe N°1 en ironisant sur les gouvernants, ils donnèrent finalement leur accord. C’est ainsi que cet amendement Coluche est sorti en 1988. Nous avions donc là tout ce qui était indispensable à la préparation d’un projet plus global de réduction fiscale, et, comme je le présentais, l’amendement a été étendu par la suite à toutes les associations.  

• C’était enfin la déduction sur l’impôt et non plus sur le revenu... 

En effet, c’était cela le véritable changement. Progressivement cela a évolué notamment par la loi Aillagon. Comme les Restaurants du Cœur se fâchaient à chaque modification, on leur donnait un peu plus que les autres. Aujourd’hui certaines causes bénéficient 66 % et d’autres sont à 75 %. Mais le principe s’applique à tous. Nous avions donc gagné la partie et c’est ainsi que nous sommes devenus le pays où le mécénat est le plus important et le plus généreux par rapport à l’Angleterre qui elle avait commencé avec la structure de Charity au 18^e siècle, meilleurs que les Allemands et même que les Scandinaves. Les États-Unis ont un mécénat formidable mais avec un système totalement différent que l’on ne peut pas comparer au notre. 

• On peut dire que votre action a transformé le monde associatif et ses pratiques. 

En effet nous avons contribué à ces évolutions. À partir du moment où les associations pouvaient recevoir les fonds privés, elles avaient  les moyens de se développer sur des innovations sociales sans avoir besoin de subventions des pouvoirs publics . 

• Cela a contribué au développement d’associations qui ne souhaitent pas demander de subventions, comme c’est le cas pour Médecins sans Frontières qui fonctionne sans subventions. 

Pour MSF, c’était dans ses gènes, comme pour Amnesty International. Ce sont par définition des associations qui se sont créées en dehors des institutions pour avoir de la liberté d’action et pour être indépendantes afin d’éviter toutes pressions gouvernementales. Cela a été la même chose pour des associations militantes comme Greenpeace pour la défense de l’environnement ou de lutte contre le Sida. Ceux que l’on appelle des activistes, moi je les appelle des militants. 

• Vous avez aussi voulu la reconnaissance du bénévolat.

Il fallait aussi que le bénévolat se développe pour que les salariés et les bénévoles marchent la main dans la main, ce qui n’était pas aussi simple. Les salariés pensaient en effet qu’ils détenaient la vérité parce qu’ils étaient professionnels. Or, on ne fait pas que de la technique lorsque l’on s’occupe de l’humain. Il y a aussi le cœur, la tête, et tous ces éléments doivent fonctionner ensemble. Nous avons fait en sorte que le bénévolat prenne une place de plus en plus importante dans le monde associatif en travaillant sur les règles sociales, avec toutes les questions posées par l’organisation du bénévolat, comme les assurances, les congés. Il y a eu par exemple la valorisation des acquis que nous avons pu faire adopter. L’accompagnement des bénévoles dans tous les domaines sociaux, sportif, culturel… ne peut être remplacé que par des salariés.

Tout cela fut la modeste contribution de la FONDA. Avec le développement du mécénat, nous nous étions dit qu’il était probable qu’il y aurait des scandales dans le monde associatif. Nous nous sommes demandé comment aborder la question du contrôle. 

Naissance du Comité de la charte de déontologie

• François Bloch-Lainé qui était devenu à l’époque président de l’UNIOPPS a repris avec Nicole Alix cette idée et a créé le « Comité de la Charte de déontologie des organisations faisant appel à la générosité du public » avec dix-huit organisations au départ. 

C’était bien avant le scandale de l’ARC. J’étais alors alerté sur les possibles dysfonctionnements de l’ARC, mais nous avions tous la crainte d’évoquer ce sujet, redoutant que l’ARC nous attaque en justice. Nous n’avions alors aucun moyen de prouver ces dysfonctionnements, car nous ne disposions que de quelques éléments mal documentés. Pourtant, François Bloch-Lainé, président du comité a refusé l’adhésion de cette organisation. Le président de l’ARC résistait pied à pied pour éviter tout contrôle, même l’IGAS en charge d’un contrôle avait vu son action stoppée. Il a fallu qu’une loi donne à la Cour des comptes la compétence pour intervenir dans le monde associatif qui n’était pas dans son périmètre d’action. Le parcours de cette loi est en elle-même une aventure tant son adoption a été longue et complexe. Il faut reconnaître qu’à l’origine nous étions assez contre l’intrusion de la Cour des comptes dans la sphère associative, redoutant une réduction de la liberté d’action. Ainsi, à cause de l’ARC, le système de contrôle a été instauré. Le Comité de la Charte a alors travaillé avec la Cours des comptes pour élaborer des modalités du contrôle des comptes et j’avais alors établi des relations de confiance avec son président, Pierre Joxe, et le président de la cinquième chambre.

• Vous vous êtes organisé avec des bénévoles ?

En effet, c’est à ce moment-là que François Bloch-Lainé m’a demandé de le remplacer à la présidence du comité et nous avons alors commencé à élaborer les procédures de contrôle interne des associations avec des bénévoles. Les associations initiatrices se sont données un code de déontologie qu’elles se sont appliquées. Nous avons créé un corps de bénévoles, les avons formés et au fil du temps enrichi ce code de la déontologie avec l’apport des associations elles-mêmes. J’ai toujours pensé que les experts extérieurs au monde associatif n’étaient pas les mieux placés pour mettre en place une déontologie, mais que seuls les organismes pouvaient les créer à partir de leurs pratiques. Les contrôleurs bénévoles mettaient en application les procédures que nous avions définies collectivement. Tant que j’ai été président, durant une dizaine d’années, le Comité de la Charte a toujours eu pour objectif que sur les 15 membres du conseil d’administration, 12 viennent des associations et 3 soient des membres experts extérieurs, dont le président parce que par définition celui-ci ne pouvait être juge et partie. Les deux autres étaient le président de l’UNIOPPS, en référence à François Bloch-Lainé, et une personnalité qualifiée. Par la suite, la gouvernance a évolué, car les temps ont changé.

• Le comité s’est progressivement transformé ?

D’abord dans son action. Le modèle standard du compte d’emploi et des ressources était tellement compliqué à comprendre pour le donateur qui devait savoir lire un bilan, un compte d’exploitation et des annexes qu’il a fallu inventer un  guide de lecture. C’est ce que l’on a appelé l’Essentiel. Une véritable innovation, car il donnait de façon claire des éléments rendant compréhensibles les comptes, mais surtout les mettaient en regard des actions menées. Il remettait donc au centre de l’information l’objet des associations et fondations et les actions qu’elles mènent. Ce document permettait aussi certaines comparaisons entre organisations. L’organisation étant stabilisée, la composition du conseil a pu évoluer en changeant le modèle initial. La majorité des membres du conseil d’administration était dorénavant composée de personnalités extérieures. Avec aussi un corps de contrôle indépendant, il ne pouvait plus y avoir de doute sur l’impartialité des instances de l’organisation. La reconnaissance du comité et de son rôle comme acteur de la transparence de l’utilisation des dons par les pouvoir publics a permis d’être consulté pour toutes les évolutions réglementaires ou législative de l’univers de la générosité.

• Voulez-vous ajouter quelque chose ?

Je peux regarder avec satisfaction les évolutions depuis les années 1970. Une générosité libérée par une bonne fiscalité, une maturité du secteur des associations et fondations qui a su mettre en place ses propres outils de contrôle et de transparence pour rassurer le donateur, des dons en croissance permanente reposant sur ce que l’on a considéré comme le bien le plus précieux la confiance. Le tout permet un bon exercice des actions d’intérêt général incitant à des relations modernisées entre le secteur public et le secteur de la philanthropie qui se compose de salariés, de bénévoles et de donateurs.

Ce sont sur ces bases structurantes et solides que s’écriront d’autres chapitres de la modernisation du mécénat dans le cadre de nos traditions françaises.

À partir de ces notions d’intérêt général, de mécénat, de bénévolat, s’est développé un nouveau secteur d’économie sociale et solidaire complétant les systèmes capitalistes traditionnels qui eux-mêmes se transforment par la RSE et le statut d’entreprise à mission. Le monde a besoin de progresser autant par la compétivité que par l’associativité.

Propos recueillis par Francis Charhon.