Marc-Olivier Padis (Terra Nova) : des voies d'évolution de la philanthropie

• Puis-je d’abord vous demander de présenter Terra Nova et ensuite de nous dire pourquoi vous avez pensé que cette question du rôle de la philanthropie en démocratie était importante ?

Terra Nova est un think tank dont l’objet est des faire des propositions de politique publique. Nous nous définissons comme think tank généraliste, c’est-à-dire que nous traitons des principaux  sujets de politique intérieure et européenne. Par mes fonctions de directeur des études,  je supervise plusieurs groupes de travail sur des sujets d’intérêts généraux et un certain nombre de questions de société. 

• On dit votre think tank influent…

Notre contribution est de rendre publiques des propositions susceptibles de donner lieu à un débat contradictoire. Elles sont observées, parfois reprises dans les décisions politiques et peuvent entrainer certaines réformes. 

Des visions antagonistes sur la philanthropie

• Pourquoi avez-vous voulu faire ce rapport ? 

Nous avons voulu faire ce rapport parce que nous avons été frappés par le moment, peut-être pas de bascule, mais de tension qui s’est opéré dans le secteur de la philanthropie. La philanthropie était sur une dynamique de développement avec des dispositifs d’incitation, notamment la Loi Aillagon suivie de la création des fonds de dotation. Depuis les années 2000-2010, la conviction était qu’un certain nombre de sujets devaient être développés et financés par des projets privés. À l’inverse de ce mouvement de promotion de la philanthropie, on a vu progressivement se développer un mouvement de critique de la philanthropie notamment dans de petits ouvrages assez polémiques.  Au moment de l’incendie de Notre-Dame est apparu très rapidement un débat public très visible sur les grands donateurs qui ont apporté des sommes extrêmement importantes donnant l’impression d’une surenchère pour la reconstruction de la cathédrale, ce qui a interrogé sur le dispositif fiscal qui pouvait accompagner soit les particuliers, soit les entreprises à l’occasion d’un don comme celui-là.

• Dans votre rapport vous parlez de vision antagoniste, c’est-à-dire entre le développement de la philanthropie et un mouvement d’opposition.

Oui, d’où une hésitation de l’État qui s’interroge pour savoir s’il ne faudrait pas revenir en arrière sur des dispositions incitatives. Nous nous sommes dit que ce serait intéressant de venir éclairer ce débat et surtout de sortir d’un certain nombre de caricatures.  Nous avons constaté que dans les critiques adressées au monde des fondations, on parlait finalement assez peu de la réalité des fondations françaises : savoir ce qu’elles font, à quelle hauteur elles sont financées, etc. En fait, ceux  qui critiquent le monde de la philanthropie citent toujours les mêmes exemples anglo-saxons, avec notamment l’intervention de très grands philanthropes américains donnant des sommes très spectaculaires et des personnalités très connues comme Bill et Melinda Gates, etc. Cette présentation ne produit pas du tout un effet de clarification du débat français. Bien au contraire, il nous a semblé que cela créait plutôt de l’incompréhension, car on essaie de plaquer sur la situation française un débat américain qui a peu de traits communs avec la situation en France. Voici pourquoi nous donc voulu revenir à la réalité de la situation française pour examiner quels pouvaient être les arguments allant dans un sens et dans l’autre.

Des leviers pour développer la philanthropie

• Nous n’allons pas passer le rapport en revue totalement. Je vais donc vous demander quels sont les points qui vous ont paru saillants. 

Ce travail m’a permis de découvrir que ce monde des fondations n’est pas très connu du grand public. Même les fondations les plus importantes ont des difficultés à faire connaître auprès du grand public la réalité de leur action, les domaines dans lesquels elles sont actives comme la santé, l’éducation, le domaine artistique. Je me suis aussi rendu compte de la relative faiblesse du monde philanthropique en France : faiblesse par rapport à d’autres pays en termes de financement, faiblesse en termes de nombre de fondations, faiblesse de l’ancrage historique parce que l’on a en France une tradition historique très centrée sur l’État, sur l’intérêt général porté par l’acteur public. Ceci est peu favorable, sur le fond, au développement des fondations. Puis, dernier point de faiblesse, la grande dépendance des fondations vis-à-vis de l’État, dans la mesure où l’articulation, le dialogue sont assez limités et dépendent essentiellement du dispositif fiscal. Celui-ci est piloté par le budget , pas du tout en fonction d’une vision stratégique de l’État sur le rôle que pourraient jouer les fondations dans la société française face à un certain nombre d’enjeux. Ce sont donc surtout ces faiblesses qui me frappent et qui vont complètement à l’encontre des critiques qui reprochent à la philanthropie d’orienter de façon indue l’action publique ou de se substituer à elle et qui voient plutôt une espèce de surpuissance des fondations.

Nous nous sommes donc interrogés pour identifier les leviers susceptibles de  contribuer au renforcement de la philanthropie, d’accompagner son développement, mais également d’organiser une relation à l’État qui soit véritablement pensée et non pas simplement traitée comme un aspect budgétaire à Bercy ou de contrôle de conformité d’un point de vue juridique. Il nous semble qu’une réflexion globale sur ce que l’on pourrait attendre collectivement de la philanthropie est nécessaire. Nous proposons de penser et organiser de manière pérenne les relations avec les pouvoirs publics sur une base stratégique plutôt que coup par coup et ministère par ministère. 

Démocratiser la philanthropie

• Quand vous parlez de la philanthropie dans le rapport, vous parlez essentiellement des fondations, alors que vous expliquez aussi à un moment que la philanthropie est un écosystème qui inclut associations, fondations, donateurs. Vous évoquez aussi une approche systémique. Ne pensez-vous pas que les fondations sont un maillon d’une chaîne qui apporte une plus-value sociale ? C’est ce que l’on peut trouver en filigrane dans votre rapport, je crois.

Il y a deux choses. Le premier point c’est qu’effectivement nous essayons d’observer cet écosystème plutôt que de nous inscrire dans une polémique qui veut opposer les fondations qui représenteraient les intérêts privés et l’Etat qui aurait la représentation exclusive de l’intérêt général. La deuxième chose est un point très complexe que nous abordons un peu dans le rapport, il s’agit du rapport entre les fondations et les associations. On voit bien que par un certain côté, il y a un système complémentaire. Souvent, les fondations ne sont pas opératrices mais financent des associations. Mais les associations constituent un monde beaucoup plus large que celui des fondations. Beaucoup d’associations ne reçoivent aucun financement de fondations, les associations ne sont pas définies par l’intérêt général contrairement aux fondations. Il y a des associations comme les boulistes de quartier qui n’ont pas dans leur statut un lien avec l’intérêt général de quelque manière que ce soit. En revanche, les Français connaissent plutôt bien, ou du moins croient connaître, le monde des associations qui est un univers très composite en réalité. Entre les associations sportives, les chorales de quartier et la Croix-Rouge, on ne parle pas des mêmes choses, mais par le biais du bénévolat très important en France, les gens ont un rapport direct avec les associations. Je comprends donc dans quel sens vous parlez d’écosystème, mais en même temps l’interface entre le monde des fondations et les associations est assez étroit, car peu d’entre elles dépendent du financement des fondations.

• On trouve quand même dans vos propositions l’idée du développement du don. Bien sûr, cela ne concerne pas les 1,5 million d’associations, mais est-ce que cela nécessiterait un regard plus systémique du Gouvernement sur ce sujet ?

Notre perspective, pour le dire d’un mot, ce serait comment démocratiser la philanthropie, c’est à dire aller au-delà de la philanthropie de quelques très grands donateurs. Pour nous, la question est de permettre à chacun de participer à ce mouvement qui présente un certain nombre d’avantages en termes de souplesse, de réactivité, d’innovation, de créativité sur divers domaines. Notre perspective est d’élargir la base des donateurs et de contribuer au développement du don, y compris des petits dons. 

On constate une augmentation des dons et en même temps la diminution du nombre de donateurs. Un découplage est en train d’apparaître, mais aussi par manque d’appétence pour participer à l’action des acteurs philanthropiques.

La tendance spontanée, c’est la concentration de la philanthropie sur un nombre réduit de donateurs, notamment par le poids des héritages. Comme on le sait par des travaux économiques, comme ceux de Thomas Piketty, nous sommes dans une société dans laquelle la reproduction du patrimoine se renforce. Les transmissions de grands patrimoines sont plus importantes. Comme par ailleurs l’impôt sur les successions, sujet sur lequel nous avons aussi travaillé, est très impopulaire, on peut très bien envisager que l’on suive une tendance à l’américaine vers une moindre imposition et un don volontaire plus important. C’est déjà un peu ce qu’il se passe apparemment puisque la constitution de fondations résulte souvent d’héritages importants. Pour ralentir cette tendance, notre idée serait de voir comment élargir effectivement le monde de la philanthropie pour adopter une perspective plus démocratique ne reposant pas que sur les fortunes privées. La question est plutôt de se demander si, dans l’action philanthropique, il y a des ressources intéressantes à utiliser en termes de perception des demandes sociales que l’État perçoit beaucoup moins bien, ou de mise en place d’expérimentations ou d’entraides qui peuvent être à l’avant-garde de solutions pouvant peut-être inspirer les politiques publiques. Cela permettrait de mieux comprendre le rôle de la philanthropie dans la société.

Nous mentionnons dans le rapport de nombreux exemples d’expérimentations et d’articulations politique publique / philanthropie, notamment  le rôle qu’avait eu la philanthropie dans la reconnaissance des soins palliatifs ou ce qu’avait fait la Fondation Cognac Jay en créant des service d’hospitalisation exclusivement dédiés à la prise en charge des personnes atteintes du sida dès le début des années 1980. C’est exactement ce que nous avions envie de valoriser. 

C’est cela la capacité expérimentale comme vous l’évoquez dans vos conclusions sur par exemple le Territoire zéro chômeur que vous citez. Mais il y a un point que je n’ai pas compris dans ce que vous venez de dire. Vous semblez avoir un problème avec l’héritage qui permet de créer des fondations. Est-ce un sujet ? Car malgré tout, c’est une des modalités du développement de la philanthropie.

Nous n’avons pas de problème avec cela. Nous ne faisons aucune recommandation qui irait en sens inverse, au contraire, je pense qu’il faut mieux faire connaître les possibilités d’utiliser l’assurance vie pour favoriser les legs qui sont sous-utilisés, plutôt que tout débat sur la réserve héréditaire qui ne mène pas très loin parce que les dons ne vont pas au maximum de ce qui est possible aujourd’hui. 

Les relations avec l’État

• Dans votre rapport, vous parlez du rôle de la philanthropie et de la relation avec l’État et les collectivités locales, en notant qu’il y a là des sources d’amélioration.

Nous avons été intéressés par les nouvelles formes de fondations territoriales qui permettent de développer des actions locales. Elles peuvent aussi répondre à la question de la légitimité des fondations du fait d’un ancrage local plus fort, par rapport à des fondations anglo-saxonnes qui ont une taille internationale. Il me semble donc qu’il y a potentiellement dans ces fondations territoriales quelque chose qui mérite d’être développé. Ce que l’on a vu avec l’exemple de la Fondation des Lumières dans le Nord, est intéressant. 

• Vous avez aussi parlé de problèmes de gouvernance.

Oui. Il existe des statuts différents, et je ne rentre pas dans le détail, avec des formes de gouvernance différentes. C’est vrai que si, là aussi, on se place dans une perspective de légitimité de l’action , problème récurrent pour les fondations et les initiatives privées de cette nature, il pourrait être bon d’avoir une gouvernance un peu large avec une représentation par exemple de toutes les parties prenantes, y compris des bénéficiaires. Il existe des expérimentations intéressantes dans ce sens-là qui permettent d’éviter un pilotage trop centralisé. Un certain nombre de fondations familiales restent dans un entre-soi un peu marqué, ou des fondations n’ont pas de renouvellement des équipes et de la direction, ce qui peut à terme  poser des problèmes. Nous plaidons véritablement pour réfléchir à la gouvernance ou même renforcer les obligations relatives au nombre des personnes dans les instances. Nous avons vu des différences très marquées entre des fondations qui sont sous égide et qui bénéficient par capillarité de l’expertise de la fondation abritante et les fonds de dotation où il peut n’y avoir que deux personnes dans la gouvernance, ce qui nous semble vraiment trop restreint.

• Dans l’une de vos conclusions, vous proposez d’accorder la reconnaissance d'utilité publique par décret simple avec la suppression de l’avis a priori du Conseil d’État et prévoir qu’un refus de RUP soit motivé et susceptible de recours. 

Sur la question du Conseil d’État, il est vrai qu’aujourd’hui monter un dossier de création de FRUP est extrêmement compliqué : Conseil d’État, ministère de l’Intérieur et ministères concernés. Aussi, nous proposons la simplification et la transparence du processus pour, à terme, démocratiser davantage la mise en place de fondations d’utilité publique et développer ainsi la grande philanthropie.

• La simplification extrême, c’est le fonds de dotation.

Oui, avec les problématiques que cela pose en termes de contrôle, de gouvernance et c’est pour cela que nous proposons de suivre les recommandations de la Cour des Comptes. 

Je voudrais aussi revenir sur les relations avec l’État et les collectivités locales. Vous avez écrit à ce sujet : « C’est un secteur qui apporte une valeur ajoutée et qui peut enrichir l’action publique. » Cela veut-il bien dire que la relation avec l’État doit se transformer, se fluidifier, devenir plus en confiance ? 

La question de départ pour nous était de répondre à l’argument du risque de substitution, puisque c’est un argument classique. On dit : les associations prennent en charge les questions, l’État va donc se désengager. Comme on l’a dit précédemment, on n’est pas du tout à la même échelle, mais c’est un argument que l’on entend souvent. Il faut donc y répondre. On sait qu’une des  difficultés rencontrées par le secteur associatif vis-à-vis de l’État est d’être souvent en situation de sous-traitance. La spécificité du secteur associatif tend donc finalement à disparaître quand on ne fait que sous-traiter une politique publique. La question qu’il faut éclairer est de voir où est la plus-value de ce secteur. Est-ce simplement plus de souplesse dans la gestion de la politique publique ou y a-t-il quelque chose de plus que ce monde peut apporter ? Il me semble que, de fait, en termes d’innovation, d’expérimentation, il est normal que l’État soit plus contraint dans les expérimentations, car il doit mettre en place des dispositifs éprouvés dont on a pu démontrer l’effectivité, l’utilité ; alors qu’une association est beaucoup plus libre dans la mise en place d’un certain nombre de projets qui peuvent être plus expérimentaux, quitte à ce qu’après il y ait une évaluation et un élargissement, une pollinisation à partir de cette expérience. C’est dans ce sens là que l’on peut imaginer des relations plus intéressantes entre pouvoirs publics, associations et fondations. 

• Vous faites des propositions sur les relations avec les pouvoirs publics : « Penser et organiser de manière pérenne les relations avec les pouvoirs publics, sur une base stratégique plutôt que coup par coup et ministère par ministère. » Je trouve que cette proposition est tout à fait fondamentale pour arriver à une vision globale du mécénat. 

Aujourd’hui, la vision est fragmentée entre d’une part la vision budgétaire avec Bercy qui s’interroge sur le coût de l’avantage fiscal, et d’autre part le côté juridico-administratif du Conseil d’État, plus le Secrétariat d’État qui prend en charge les associations, mais qui selon moi, n’a pas le niveau de représentation adéquat par rapport au rôle que jouent les associations dans la société française. Nous nous sommes dit qu’il manquait un lieu stratégique pour penser les relations et le rôle des fondations dans la société française. Cela doit faire l’objet d’une discussion avec l’ensemble des parties prenantes. L’actuel pilotage administratif éparpillé et dénué de vision stratégique se borne à l’application des textes. 

• Une  de vos propositions indique qu’il faudrait : « une négociation régulière et politique avec l’État et pas seulement avec l’administration fiscale sur les critères de l’intérêt général ». Cela paraît tout à fait fondamental.  

Ce qui est quand même stupéfiant en France, c’est que tout le monde est d’accord sur l’idée que l’intérêt général est ce qui doit nous piloter, mais quand on regarde concrètement où est la reconnaissance de l’intérêt général dans ce domaine, la réponse est une réponse budgétaire et fiscale. Le statut d’intérêt général est défini par la fiscalité. On reste donc sur quelque chose de très administratif. Je ne sais pas si vous connaissez le fonctionnement de la « Conférence familles » qui réunit en principe une fois par an toutes les parties prenantes des politiques familiales autour du Premier ministre. Lorsque ce dernier joue le jeu, l’avantage est que c’est une journée de travail où chacun peut s’exprimer. C’est une bonne manière de faire le point sur les enjeux du secteur et de faire avancer les sujets. 

Développer la connaissance 

• Une de vos propositions porte sur le développement de la connaissance, mais on voit bien que le développement de la connaissance et des recherches n’est assuré que par des organisations privées dont la vôtre qui doivent trouver un financement. N’est-ce pas aussi un enjeu de faire comprendre que le développement de la philanthropie passe par sa connaissance et que les fondations doivent aussi apprendre à financer cette activité ?

Il est vrai que les fondations devraient développer leur connaissance d’elles-mêmes, mais aussi sur l’ensemble du secteur. Il ne s’agit pas des rapports d’activité. Il s’agit là vraiment de la recherche en sciences sociales. Nous avons fait une audition avec Anne-Claire Pache qui préside la chaire de la Philanthropie à l’ESSEC dont l’activité est de faire mieux connaitre ce secteur. Les fondations financent ses recherches.  Peut-être cela peut poser la question de l’objectivité et aussi de la légitimité des financeurs qui cherchent sur eux-mêmes. Il faudrait certainement élargir le cercle des financeurs.

• Vous parlez de développement de la connaissance et de l’organisation de la philanthropie, mais vous ne parlez pas du développement de la culture de la philanthropie qui pourrait être traité à l’école, à l’université et vers les administrations.

Ce n’est pas un oubli, nous nous sommes restreints à un certain nombre de thèmes et celui-là n’en faisait pas partie. 

Faire mieux connaître le travail des fondations

• Pour en terminer, je voudrais vous demander ce que vous tirez de ce rapport. Qu’est-ce qui vous saute aux yeux ? Quels sont les quelques points qui sont pour vous absolument essentiels ?

Pour moi, d’abord c’est un sujet qui est très mal connu. Deuxièmement, ce qui me frappe c’est qu’il n’y ait pas de stratégie de l’État sur ce sujet. La philanthropie est un trou noir dans la pensée de l’action publique.

Enfin, il y a un potentiel de développement parce que le champ d’action est immense avec de la souplesse, de la réactivité, de la créativité pour inventer, essayer des choses, dans un monde qui est assez rigide, codifié, avec des approches en silos. C’est un monde d’initiatives foisonnantes. Je suis assez pour le côté jardin sauvage, où des gens se saisissent d’un sujet qui n'est pas visible ou qui n’est pas populaire, dont personne ne leur a demandé de s’occuper et qui décident de s’en emparer. 

• Peut-on tirer de tout cela que le développement de la philanthropie passera principalement par la capacité des organisations de philanthropie à démontrer leur intérêt dans la vie sociale française, c’est-à-dire se faire connaître, créer un imaginaire, s’exposer, et montrer que lorsque l’on parle de fondations, on n’est pas obligé de parler immédiatement de capital et de fiscalité mais qu’il faut plutôt parler de rôle social. Est-ce là le l’esprit général de votre rapport ?

Oui, tout à fait, c’est de montrer que les fondations sont au cœur de la vie sociale et non pas en surplomb avec une vision descendante, mais qu’elles sont actives. Je pense aussi que l’un des défis importants pour le monde philanthropique est de montrer sa capacité à dialoguer, à coopérer, à créer des collectifs. Je perçois des créations récentes de fondations ,un risque à se focaliser sur des approches monothématiques. Des personnes qui ont une illumination subite se disent qu’ils ont cerné un problème, détiennent la solution et veulent s’isoler parce qu’ils disposent tout d’un coup d’un capital qui leur est arrivé. Le côté dialogue, la coopération et les plateformes d’échanges sont très importantes pour le secteur, sinon on risque de tomber dans des aventures personnelles critiquables. 

Propos recueillis par Francis Charhon